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功能性产业政策


功能性产业政策是指政府通过加强各种基础设施建设(广义的基础设施包括物质性基础设施、社会性基础设施和制度性基础设施),推动和促进技术创新和人力资本投资,维护公平竞争,降低社会交易成本,创造有效率的市场环境,使市场功能得到发挥的产业政策。


功能性产业政策通过对自然垄断行业的规制弥补市场在自然垄断行业的效率低下,从而提升市场的资源配置效率;通过对公共产品、外部性、信息不对称的规制,克服“市场失灵”,实现公平有序的自由竞争秩序。而竞争政策对市场中的限制竞争、滥用市场支配地位和企业不当合并等阻碍自由竞争的行为进行规制,从而恢复市场的活力,维护自由竞争的秩序。


这种产业政策的特点是,第一,非专向性。政府应避免充当“圈定赢家”(picking winner)的角色。在传统产业政策中,要求政府对确定被扶持的产业有较为充分或者完全的信息,但这个过程将产生巨大的成本。实践表明,市场在这一过程中要比政府更为有效率。而在新产业政策中,政府的作用应是给产业的发展创造大环境,而不是只针对少数目标产业。
 
第二,非贸易扭曲性。功能性产业政策应不会对自由贸易、公平竞争造成直接或间接的扭曲,因而要求政府实施的产业政策应以“前期支持” (主要指基础设施建设、科技投入、人力资本培育等)为重点,而非“后期保护”(主要指价格补贴、出口奖励、经营亏损补贴等)为主。其中最重要的一条就是非歧视原则,确保自由贸易和公平竞争,补贴可以存在,但应该是用于基础性的研究与开发、信息服务、人力资本投资等。


未来产业政策制定和设计,应当强化普惠性和功能性产业政策。整个经济转型升级的要求,就是要生态、环保、节能、减排,要围绕减少污染物的排放、节约能源、提高劳动生产率等功能来制定优惠政策。不管是哪个行业、哪个产品,不管是国有企业、民营企业还是外资企业,凡是能够达到这样一个功能要求的,都给予优惠,都给予财政和信贷政策的支持,避免选择性政策带来的诸多弊端,从而为各个行业、各类企业创造一个公平的竞争环境。